Kontrola NIK wykazała również, iż budową elektrowni zainteresowane były w części osoby pełniące funkcje lub zatrudnione w gminach, na których terenie one powstały. W więcej niż co trzeciej gminie inwestycje zlokalizowano bowiem na działkach samorządowców lub innych osób, które miały wpływ na proces decyzyjny. Turbiny lokalizowano więc m.in. na gruntach radnych, burmistrzów, wójtów, mimo że osoby te powinny być wyłączone z udziału w sprawach, w których są stroną. Przykładowo w gminie Laszki na Podkarpaciu wójt wydał pozytywną decyzję środowiskową w sprawie postawienia turbiny na własnej działce. Natomiast w gminie Ciepłowody w woj. dolnośląskim wyznaczono lokalizację wiatraków na działkach należących do radnych, rodziny wójta gminy oraz pracownika tego urzędu.
Bez konsultacji społecznych
Ogólnie w przypadku większości lustrowanych gmin farmy planowano na gruntach należących do osób fizycznych. Tylko w przypadku dwóch (Rzepiń i Świebodzin w woj. lubuskim) zdecydowano, że wiatraki staną na gruntach należących do ANR oraz Lasów Państwowych.
Najwyższa Izba Kontroli dowiodła również, że zgody lokalnych samorządów na lokalizację farm były w większości przypadków uzależnione od sfinansowania przez inwestorów dokumentacji planistycznej (np. w gminie Duszniki w Wielkopolsce) lub przekazania darowizn na rzecz gminy. Były również przypadki, gdy dokumentację planistyczną sfinansowali sami właściciele gruntów, którzy chcieli mieć u siebie turbiny (np. w gminie Kobylnica w woj. pomorskim). Przepisy prawa wskazują natomiast, że tego rodzaju wydatek powinien być pokryty z budżetu gminy. Dlatego też zdaniem NIK farmy wiatrowe powstawały często w warunkach pozbawionych przejrzystości i w atmosferze korupcji.
W żadnej ze skontrolowanych przez NIK gmin nie odbyło się referendum w sprawie elektrowni, nawet jeśli budziła ona sprzeciw mieszkańców. Brakowało też konsultacji społecznych. Gminy, co prawda, pozwoliły mieszkańcom na wyrażenie opinii na każdym etapie procesu powstawania farmy wiatrowej, jednakże z reguły argumenty przeciwne nie były brane pod uwagę.
Takim praktykom sprzyjały niejednolite doktryna i orzecznictwo. Przepisy prawa nie gwarantują bowiem w dostatecznym stopniu lokalizowania i budowy elektrowni wiatrowych w sposób bezpieczny dla środowiska i zarazem ograniczający uciążliwość farm dla osób zamieszkałych w ich sąsiedztwie. W efekcie turbiny wiatrowe na wiele lat stały się elementem krajobrazu m.in. Pojezierza Suwalskiego (w tym Doliny Rospudy) czy też Goplańsko-Kujawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.
Cofnięte lokalizacje?
Z powodu nieprecyzyjnych przepisów można było budować farmy na gruntach rolnych o najwyższej klasie bonitacji bez zgody na zmianę ich przeznaczenia wydawanej przez ministra rolnictwa – pod warunkiem że zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia nie przekraczał 0,5 ha. Takie praktyki mogą mieć jednak, zdaniem NIK, bardzo negatywne skutki. W maju 2013 r. znowelizowano bowiem Ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nałożyła ona obowiązek uzyskania zgody ministra rolnictwa na przeznaczenie na cele nierolne gruntów klas od I do III, bez względu na to, jaki obszar ma być do tego przeznaczony. Według Izby budzi to obawy o unieważnienie sądowne dotychczasowych planów zagospodarowania przestrzennego. Będzie to mogło dotyczyć nawet tych obszarów, na których funkcjonują już farmy wiatrowe.
Za blisko zabudowań
W Polsce odległość elektrowni wiatrowej od zabudowań, w szczególności tych zamieszkałych przez ludzi, warunkowana jest przede wszystkim dopuszczalnym poziomem hałasu emitowanym przez elektrownie wiatrowe. Jak słusznie zauważyła NIK, przepisy regulujące metodę pomiaru emisji hałasu nie gwarantują miarodajnej oceny uciążliwości. Wykonywanie pomiarów odbywa się bowiem tylko w warunkach niskiej wietrzności. Tymczasem elektrownie wiatrowe generują największe natężenie hałasu dopiero przy prędkości wiatru wynoszącej 10–12 m/s. Przepisy prawa nie definiowały również dopuszczalnych norm dotyczących innych zagrożeń, takich jak chociażby infradźwięków oraz efektów stroboskopowych. Zostało to wykorzystane przez inwestorów. W 36% skontrolowanych przez NIK gmin elektrownie zlokalizowano w odległości mniejszej niż 500 m od zabudowań mieszkalnych. Najbliżej domostw postawiono turbiny w woj. wielkopolskim w gminach Kleczew (205 m) oraz Babiak (230 m). W 29% wiatraki usytuowano w odległości od 251 do 500 m od domów, w 14% – od 500 do 800 m, natomiast w 50% – powyżej 801 m.
Nikt tego nie kontroluje
Negatywnie oceniono też brak zdefiniowania elektrowni wiatrowych w Prawie budowlanym. Prowadziło to do tego, iż w wydawanych przez kontrolowanych starostów decyzjach o pozwoleniu na budowę określano je jako „wolno stojące kominy i maszty” bądź „sieci elektroenergetyczne”, a w ostateczności jako „inne budowle”.
Dla takich samych obiektów raz wymagano więc uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a innym razem dopuszczano do ich eksploatacji wyłącznie po dokonaniu zgłoszenia zakończenia budowy. W ocenie NIK wzniesienie elektrowni wiatrowej powinno zawsze wiązać się z wydaniem pozwolenia na użytkowanie.
Izba zwróciła także uwagę na fakt, iż luki prawne prowadzą do tego, że żaden organ państwowy nie jest odpowiedzialny za zapewnienie bezpiecznego użytkowania technicznej części elektrowni wiatrowych. Inspektorzy nadzoru budowlanego kontrolowali jedynie zagadnienia związane z konstrukcją budowlaną (fundament, maszt, infrastruktura towarzysząca).
Nadpłacone podatki
Czy kontrolowane gminy zarobiły na turbinach tyle, ile się spodziewały? Według stanu na koniec 2013 r. na badanym terenie uruchomiono 233 elektrownie wiatrowe o łącznej mocy 565,5 MW. Do budżetów gmin w skali roku (w latach 2009–2013) trafiło w postaci podatku od nieruchomości średnio 63,4 tys. zł od turbiny. Pojawiły się jednak kontrowersje dotyczące tego, co jest urządzeniem budowlanym, a co nie i od czego w związku z tym można pobierać podatek. Na podstawie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych podlegają mu jednak tylko fundament i maszt.
Kontrolowane gminy z reguły nie weryfikowały wysokości podstawy opodatkowania deklarowanej przez inwestorów. Gdy jednak do tego doszło, trzeba było oddać inwestorom nadpłacony podatek. Tak było np. w gminie Suwałki w woj. podlaskim.
Magdalena Szymańska
Co trzeba zmienić?
NIK wskazuje na konieczność przygotowania przepisów dotyczących elektrowni wiatrowych, m.in. w zakresie:
dokonania ich klasyfikacji wg kategorii obiektu budowlanego (uzupełnienie załącznika w Prawie budowlanym)
określenia dopuszczalnej ich odległości od siedlisk i zabudowań ludzkich;
określenia metodologii oceny poziomu hałasu przez nie emitowanego w czasie ich optymalnej eksploatacji;
objęcia ich dozorem technicznym.
