W związku z boomem drogowym konieczne było przyśpieszenie przejmowania nieruchomości pod budowę dróg krajowych - pozwalała na to tzw. specustawa drogowa wprowadzona w kwietniu 2003 r. W grudniu 2006 r. weszły w życie przepisy, pozwalające na sprawne wywłaszczenie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w przypadku, gdy jest ona położona w pasie budowanej drogi krajowej. Nieruchomość przechodzi na własność Skarbu Państwa, gdy ostateczna staje się decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (do września 2008 r. decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi). Osobom wywłaszczonym przysługuje odszkodowanie, którego wysokość ustalają wojewodowie w odrębnym postępowaniu administracyjnym - wszczynanym z urzędu (kontrola wskazała dwa województwa: mazowieckie i podkarpackie, w których wojewodowie wbrew przepisom czekali na wnioski). Podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania jest sporządzana przez rzeczoznawcę majątkowego wycena (operat szacunkowy) nieruchomości.
Miliardy na wywłaszczenie
Oprócz obecnej procedury prawnej w okresie objętym kontrolą Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) pozyskiwała nieruchomości pod drogi także w oparciu o wcześniej obowiązujące przepisy (do 15 grudnia 2006r.). Podstawowym rozwiązaniem było wówczas zawieranie umów z właścicielami nieruchomości. Dopiero, gdy umowy nie udawało się zawrzeć zarządca dróg występował do wojewody z wnioskiem o wywłaszczenie.
W latach 2008-2013 (I półrocze) Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wydała blisko 7 mld (6,8 mld) zł na zakup nieruchomości w ramach Programu Budowy Dróg Krajowych. Stanowiło to 6,5 proc. wszystkich wydatków przeznaczonych na budowę dróg krajowych w tym okresie. W czterech, z pięciu skontrolowanych, oddziałach GDDKiA (w Kielcach, Lublinie, Poznaniu i Warszawie) na podstawie umów zawieranych z właścicielami pozyskano ponad 8,5 tys. nieruchomości, a przez wywłaszczenie przejęto na te cele 2245 nieruchomości.
Najważniejsze stwierdzone nieprawidłowości:
Nieprawidłowe ustalanie wysokości odszkodowań (zawyżanie lub zaniżanie), ze względu na błędy w wycenie nieruchomości.
Operaty szacunkowe nieruchomości sporządzane przez rzeczoznawców majątkowych na potrzeby postępowań odszkodowawczych nie zawsze są bezbłędne. Dodatkowo pracownicy urzędów wojewódzkich nierzetelnie weryfikowali dostarczane dokumenty. W efekcie popełniane błędy nakładały się na siebie i w istotnym stopniu wpływały na wysokość przyznawanych odszkodowań.
W czterech urzędach wojewódzkich (wielkopolskim, lubelskim, mazowieckim i świętokrzyskim) wniesiono niemal 500 odwołań od decyzji ustalających wysokość odszkodowań (4 proc. wszystkich decyzji). NIK zwraca uwagę, że rozpatrujący sprawy minister transportu uznał za zasadne aż 40 proc. odwołań (194 sprawy). Jak ustalili kontrolerzy w 80 proc. przypadków głównym powodem uchylania zaskarżonych decyzji były właśnie błędy w wycenach nieruchomości (najczęściej: niewłaściwy dobór nieruchomości porównawczych, niewłaściwe określenie przeznaczenia nieruchomości, nieuwzględnianie wszystkich składników majątkowych nieruchomości, czy po prostu błędy w obliczeniach).
Opóźnienia w wypłatach odszkodowań, które wynikały ze zwłoki w wydawaniu decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.
Opieszali wojewodowie
W latach 2008-2013 w pięciu skontrolowanych urzędach wojewódzkich przeprowadzono łącznie ok. 17 tys. postępowań o ustalenie wysokości odszkodowania za przejęte nieruchomości. Tylko 3 proc. decyzji wydano w ustawowym terminie. Zgodnie z przepisami wojewoda ma 30 dni na przyznanie odszkodowania (licząc od ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej lub 60 dni od nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności). Wszyscy skontrolowani wojewodowie przekraczali ten termin. Aż 70 proc. szczegółowo zbadanych decyzji wydano w terminie od 3 do 12 miesięcy, 24 proc. - w terminie przekraczającym rok. Zdarzały się przypadki, że decyzje wydawano po dwóch latach.
Wielomiesięczne opóźnienia wynikały w głównej mierze ze zwłoki w rozpoczynaniu postępowań odszkodowawczych i związanego z tym późnego zlecania wycen nieruchomości. W ocenie NIK wojewodowie powinni wszczynać postępowania odszkodowawcze z dniem wydania decyzji o realizacji inwestycji drogowej. Pozwoliłoby to na odpowiednio wczesne wyłonienie rzeczoznawców i zlecenie wycen.
Jako przykład dobrych praktyk w tym zakresie NIK wskazuje Wielkopolski Urząd Wojewódzki, który zawarł umowy ramowe na czas określony (zwykle 2 lata) z uprawnionymi rzeczoznawcami majątkowymi, dzięki czemu szybciej mógł zlecać niezbędne wyceny.
Przewlekłość i dowolność w rozstrzyganiu spraw dot. wykupu tzw. „resztówek” wynikająca m.in. z braku jednolitych i obligatoryjnych procedur dla wszystkich oddziałów GDDKiA.
Roszczenia za 60 mln zł
W czterech skontrolowanych oddziałach GDDKiA - w Kielcach, Lublinie, Poznaniu i Rzeszowie (w Warszawie nie prowadzono takiego rejestru) - w okresie objętym kontrolą zgłoszono 1949 roszczeń o wykup „resztówek”. Urzędnicy uznali za zasadne 38 proc. roszczeń na łączną sumę prawie 60 mln zł i niemal tyle samo roszczeń odrzucili. W pozostałych przypadkach do czasu zakończenia kontroli w GDDKiA nie zapadły wiążące rozstrzygnięcia. W przypadku 12 (z 730) odmownie załatwionych wniosków o wykup resztówek, właściciele nieruchomości wystąpili na drogę sądową, z roszczeniami na kwotę 46 mln zł.
Bez względu na to czy roszczenie uznano czy też nie, sprawy o wykup resztówek ciągnęły się latami. Jeśli roszczenie uznawano - rozstrzygnięcia mogły zajmować od jednego tygodnia do trzech lat, w drugim przypadku: od trzech tygodni do dwóch lat. Rekordzista na załatwienie sprawy w oddziale GDDKiA w Rzeszowie czekał 6 lat (roszczenie uznano).
W GDDKiA zasady wykupu ziemi pod inwestycje drogowe nie były zgodne z procedurami antykorupcyjnymi. Dyrektor Generalny Dyrekcji w dokumencie pt. „Polityka antykorupcyjna GDDKiA” z marca 2012 r. określił m.in. zasady zapobiegania konfliktom interesów oraz przeciwdziałania możliwości wystąpienia zjawisk korupcyjnych. Ustalono wówczas, że w obszarach szczególnie narażonych na korupcję należy stosować zasadę „dwóch par oczu” - każde działanie urzędnika miało być weryfikowane przez jego przełożonego lub innego upoważnionego pracownika. Wbrew tym zapisom zdarzało się, że zakupem nieruchomości pod drogi krajowe zajmowały się pojedyncze osoby, gdyż formalnie zezwalał na to regulamin organizacyjny GDDKiA.
Naruszane prawa
NIK przypomina, że przewlekłe i nierzetelne ustalanie wysokości odszkodowań prowadzi do naruszania prawa osób wywłaszczonych do niezwłocznego otrzymania słusznego odszkodowania za ich własność przejętą na cele publiczne, gwarantowanego przez Konstytucję. Tymczasem zdaniem NIK, w wielu wypadkach wystarczyłyby często drobne zmiany organizacyjne, aby znacząco skrócić czas realizacji procedur, dlatego Izba zaleca:
· przeprowadzenie przez wojewodów niezbędnych zmian organizacyjnych, tak by postępowania mające ustalić wysokość odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi toczyły się bez zbędnej zwłoki;
· podwyższenie kwalifikacji pracowników zajmujących się weryfikacją operatów szacunkowych, które stanowią podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości;
· wprowadzenie spójnych z „Polityką antykorupcyjną” zasad reprezentowania Dyrektora Generalnego DKiA przy nabywaniu nieruchomości (reprezentacja dwuosobowa).
NIK
